Matthias Guillou, associé, et Hélène Church, avocate au cabinet Chemarin & Limbour, livrent leur analyse de la décision du 12 décembre 2024 aux termes de laquelle la cour d’appel de Metz interprète la notion d’« intérêt » du délit de prise illégale d’intérêts dans un sens plus restrictif, marquant ainsi une inflexion majeure de la jurisprudence, et ce, dans un contexte de réforme législative.
Alors qu’une réforme législative en cours entend, en réponse à un contexte de judiciarisation croissante de l’action publique locale, sécuriser les élus dans l’exercice de leurs fonctions, la juridiction messine semble avoir anticipé cette ambition en adoptant une approche plus restrictive du délit de prise illégale d’intérêts, exigeant une atteinte effective à l’impartialité et excluant, en l’espèce, l’intérêt public du champ des intérêts susceptibles de caractériser l’infraction.
Cette décision, rendue en contradiction avec la position récente de la Cour de cassation du 5 avril 2023, marque-t-elle une simple dissonance ponctuelle entre juges du fond et juges de la Cour de cassation, ou bien amorce-t-elle une inflexion jurisprudentielle plus large, appelée à redéfinir le traitement des conflits d’intérêts en droit pénal, en phase avec le calendrier législatif ?
Par un arrêt du 12 décembre 2024, la cour d’appel de Metz a prononcé une double relaxe en appel de l’ancien maire de la ville, poursuivi du chef de prise illégale d’intérêts[1].
Pour mémoire, le délit de prise illégale d’intérêts, prévu à l’article 432-12 du Code pénal, vise à garantir l’impartialité des agents publics en interdisant toute confusion entre intérêt général et intérêt privé.
La mise en œuvre de cette infraction obéit à une logique préventive, indépendamment de la réalisation d’un avantage concret, au croisement, donc, du droit pénal et de l’éthique publique.
L’affaire trouve son origine dans deux signalements de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Tandis que le premier signalement visait la participation de l’ancien maire de Metz à une délibération du conseil municipal portant sur l’approbation d’un projet immobilier bénéficiant à l’une de ses connaissances, sans qu’il dispose, directement ou par personne interposée, du moindre intérêt dans l’opération, le second signalement visait sa participation à plusieurs délibérations attribuant des subventions à des associations, qu’il présidait ès qualité et qui s’avéraient être des prolongements associatifs des services publics locaux.
La juridiction de première instance avait vu dans ces faits la caractérisation d’un « intérêt » de la part du maire en constatant le succès des projets municipaux menés.
Au contraire, la décision de la cour d’appel de Metz offre une lecture plus exigeante de l’élément matériel de l’infraction, rappelant que le droit pénal ne peut se satisfaire d’une simple apparence de conflit, notamment lorsqu’il s’agit d’un intérêt public.
En sa qualité de maire de la ville, de vice-président de la métropole et de président des associations en cause ès qualité, l’ancien élu avait effectivement participé à des votes octroyant des subventions à ces structures, étant toutefois précisé que ces structures étaient quasiment exclusivement financées par des fonds publics, créées par les collectivités elles-mêmes et chargées de mettre en œuvre des missions d’intérêt général.
La cour d’appel de Metz décide, s’agissant de ce premier grief, que la seule double qualité d’élu délibérant et de président d’une structure liée à la collectivité ne suffit pas à caractériser un intérêt « de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité », au sens de l’article 432-12 du Code pénal.
Partant, elle remet en cause l’interprétation extensive et formelle de la prise illégale d’intérêts ainsi qu’une jurisprudence ancienne et constante, selon laquelle un élu local ne peut participer à une délibération attribuant une subvention à une association qu’il préside, même si celle-ci poursuit des objectifs d’intérêt général, sans qu’aucun avantage personnel ne soit constaté ni qu’aucun préjudice ne soit subi par la collectivité.
En effet, dans un arrêt de principe du 22 octobre 2008, la chambre criminelle de la Cour de cassation avait jugé que la seule double qualité de membre de l’organe délibérant et de président de l’association bénéficiaire suffisait à caractériser la prise illégale d’intérêts, fondant cette analyse sur une lecture très large de la notion d’« intérêt », assimilée à tout lien, même exclusivement institutionnel, susceptible d’entraver la neutralité objective de la décision[2].
En d’autres termes, étaient donc susceptibles d’être pénalement sanctionnées et sévèrement punies les situations de conflit d’intérêts dits « public-public ».
S’agissant de la seconde prise illégale d’intérêts, l’accusation fondait ses griefs sur la participation du maire au vote du conseil municipal, combinée à plusieurs éléments de contexte :
- un lien capitalistique antérieur entre le maire et une de ses connaissances ;
- une relation d’amitié indirecte, par l’intermédiaire du fils du maire ;
- une appartenance commune à un cercle de sociabilité régionale.
La cour d’appel écarte successivement chacun de ces éléments après une appréciation concrète.
Elle relève notamment que le lien capitalistique avait cessé au jour du vote, que l’existence d’un lien personnel n’était pas démontrée et que l’appartenance à une structure associative large ne saurait, en elle-même, révéler un lien compromettant susceptible de caractériser le délit.
Dans sa décision, la cour d’appel semble prendre acte de l’intention du législateur de changer de paradigme depuis la nouvelle définition de la prise illégale d’intérêts posée par la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire, et lui donner sa pleine application, à rebours de la position de la Cour de cassation.
Par une décision très contestée du 5 avril 2023, la chambre criminelle de la Cour de cassation avait en effet décidé que la nouvelle définition de l’intérêt issue de la loi (remplaçant la notion « d’intérêt quelconque » par « l’intérêt de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de la personne ») n’emportait aucune modification substantielle, en affirmant que les exigences du texte révisé étaient équivalentes à celles de la version antérieure, et que la jurisprudence construite sous l’empire de l’ancienne rédaction demeurait donc pleinement applicable[3].
Pourtant, de cette nouvelle définition législative, plusieurs conséquences étaient légitimement attendues.
En remplaçant la référence à un « intérêt quelconque » par celle d’un « intérêt de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité » de l’auteur des faits, le législateur paraissait opérer un resserrement du champ de l’incrimination et semblait vouloir indiquer qu’il n’était plus suffisant de présumer un conflit d’intérêts à partir d’un simple cumul de fonctions ou de la seule apparence d’un lien, mais bien d’établir, pour l’accusation, que l’intérêt en cause était de nature à altérer l’impartialité du décideur.
Ces attentes avaient été balayées par la décision de la Cour de cassation du 5 avril 2023.
La décision de la cour d’appel de Metz du 12 décembre 2024 s’inscrit donc à contrecourant de la décision de la Cour de cassation mais aussi pleinement dans la mouvance de l’évolution législative à venir.
Il est remarquable que l’arrêt rendu par la cour d’appel de Metz le 12 décembre 2024 anticipe plusieurs des recommandations du « rapport Vigouroux » visant à « sécuriser l’action des autorités publiques dans le respect de la légalité et des principes du droit » remis le 13 mars 2025 au Premier ministre[4].
Dans un contexte de judiciarisation croissante de l’action publique, une commission a été missionnée par le Premier ministre pour réfléchir aux moyens de sécuriser l’action des autorités publiques[5].
Le rapport, récemment rendu public, souligne qu’il est devenu essentiel de garantir aux décideurs publics un cadre d’action juridiquement sûr, les risques juridiques, en particulier pénaux, étant susceptibles de freiner l’initiative, voire de dissuader l’engagement au service du bien commun.
À cette fin, la commission a formulé 36 « propositions » et 7 « pistes de réflexion », dont plusieurs portent directement sur le champ de la prise illégale d’intérêts, proposant de circonscrire davantage cette infraction, en réservant la sanction pénale aux situations dans lesquelles un intérêt personnel a effectivement compromis l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité du décideur[6].
La réforme annoncée du statut de l’élu, matérialisée par la proposition de loi « visant à encourager, à faciliter et à sécuriser l’exercice du mandat d’élu local », adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture le 10 juillet 2025 va également dans ce sens[7].
L’article 18 de la proposition de loi prévoit ainsi de modifier l’article 432-12 du Code pénal en ajoutant, au début de l’article : « sans préjudice des articles L. 1111-6, L. 1111-6-1 et L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales », puis en remplaçant « l’intérêt de nature à compromettre » par « l’intérêt, qui n’est pas un intérêt public, compromettant » l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’agent public.
Après le même premier alinéa, il est également prévu d’insérer un alinéa ainsi rédigé : « L’infraction définie au premier alinéa du présent article n’est pas constituée lorsque la personne mentionnée au même premier alinéa a agi en vue de répondre à un motif impérieux d’intérêt général.[8] »
La nécessité d’une nouvelle réforme laisse deviner que les juridictions, à commencer par la Cour de cassation, n’ont pas pleinement intégré l’intention du législateur lors de la réforme de 2021.
Les évolutions envisagées seraient d’une portée notable :
- L’ajout de la précision « qui n’est pas un intérêt public » reviendrait à exclure explicitement l’intérêt public du champ des intérêts susceptibles de caractériser une infraction de prise illégale d’intérêts. Ce faisant, les parlementaires proposent de mettre à l’abri les élus lorsqu’ils agissent dans le cadre de l’intérêt général, par exemple en prenant part à des décisions visant le bon fonctionnement d’un service public ou la réalisation d’un projet local, excluant alors définitivement tout risque de sanction des conflits d’intérêts « public-public».
- Le remplacement des termes « de nature à compromettre » par « compromettant » l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de la décision de l’agent public traduirait un resserrement significatif du champ de l’infraction. Il ne suffirait plus d’invoquer une simple apparence de conflit d’intérêts : il faudrait démontrer que l’intérêt en cause porte effectivement atteinte à l’impartialité de l’agent public, conformément à l’approche adoptée par la cour d’appel de Metz.
- L’introduction d’un motif d’exonération lié à la poursuite d’un « motif impérieux d’intérêt général » permettrait de légitimer certaines actions publiques qui, bien que techniquement constitutives d’un conflit d’intérêts, se justifieraient par des circonstances exceptionnelles. Ce mécanisme permettrait de tenir compte de la complexité de certaines situations et de la nécessité de préserver une capacité d’action dans l’intérêt collectif en cas d’urgence.
Le texte sera discuté au Sénat en septembre 2025.
Ce recentrage sur le risque effectif de partialité est souhaité par tous, élus et parlementaires, dans une volonté de rééquilibrage entre exigence de probité et sécurité juridique.
Reste à savoir si cette réforme sera suivie par les juridictions pénales. Ce n’est qu’à cette condition que la réforme de 2021, et son prolongement législatif envisagé par la proposition de loi de 2025, trouveront une traduction effective dans la pratique judiciaire, au bénéfice des élus et plus généralement de l’action des autorités publiques.
Matthias Guillou, associé, et Hélène Church, avocate au cabinet Chemarin & Limbour
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NOTES
[1] CA Metz, ch. corr., 12 déc. 2024, n° 24/553
[2] Cass. crim., 22 oct. 2008, n° 08-82.068 jugeant que « l’intérêt, matériel ou moral, direct ou indirect, pris par des élus municipaux en participant au vote des subventions bénéficiant aux associations qu’ils président entre dans les prévisions de l’article 432-12 du code pénal ; qu’il n’importe que ces élus n’en aient retiré un quelconque profit et que l’intérêt pris ou conservé ne soit pas en contradiction avec l’intérêt communal ».
[3] Cass. crim., 5 avr. 2023, n° 21-87.217 ; Pour une analyse de l’arrêt : Matthias Guillou et Hélène Church, « La prise illégale d’intérêts ne se débarrasse pas de son intérêt quelconque », Le Monde du Droit, 28 avril 2023, disponible en ligne : lemondedudroit.fr.
[4] Rapport « Sécuriser l’action des autorités publiques dans le respect de la légalité et des principes du droit », mission présidée par Monsieur Christian Vigouroux, président de section honoraire au Conseil d’État, remis le 13 mars 2025 au Premier ministre.
[5] Lettre de mission du Premier ministre, Gabriel Attal, adressée le 11 mars 2024 au président de section honoraire au Conseil d’État, Christian Vigouroux. Cette lettre de mission relève notamment une augmentation des mises en cause de la responsabilité pénale des élus et constate que l’articulation entre les règles de droit actuelles, les prises de décisions et les exigences du statut des élus demeure parfois difficile, appelant la commission à formuler des propositions.
[6] Ces préconisations s’accompagnent de propositions législatives concrètes. Ainsi, la préposition n° 5 recommande de compléter l’article 432-12 du Code pénal par un alinéa prévoyant que l’infraction n’est pas constituée lorsque l’intérêt pris, reçu ou conservé l’a été dans l’exercice d’une activité de service public administratif ; la proposition n° 6 recommande de compléter l’article 432-12 par la mention selon laquelle le délit de prise illégale d’intérêts n’est pas caractérisé lorsque la décision de prise, de réception ou de conservation d’un intérêt personnel repose sur un motif impérieux d’intérêt général ; la proposition n° 7 recommande de mieux faire apparaître que le délit de prise illégale d’intérêts n’est caractérisé que si une atteinte effective est portée aux exigences d’impartialité, d’indépendance ou d’objectivité. Enfin, la commission ouvre une piste de réflexion importante : celle de mieux affirmer l’élément intentionnel du délit de prise illégale d’intérêts en subordonnant sa caractérisation à la méconnaissance « délibérée » par l’agent des exigences d’impartialité, d’indépendance et d’objectivité ou en abaissant le quantum des peines en cas d’infraction non délibérée.
[7] Le 10 juillet 2025, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture, à l’unanimité et avec certaines modifications, la proposition de loi « visant à encourager, à faciliter et à sécuriser l'exercice du mandat d'élu local ». Celle-ci sera examinée en deuxième lecture par le Sénat à compter du 23 septembre 2025.
[8] Les mêmes modifications sont envisagées pour l’article 432-12-1 du Code pénal applicable aux magistrats et à toute personne exerçant des fonctions juridictionnelles.
