Le Conseil constitutionnel juge non conformes à la Constitution les dispositions législatives relatives à la procédure contradictoire asymétrique pour le contentieux de certains actes administratifs.
Le Conseil constitutionnel a été saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la conformité à la Constitution du paragraphe II de l’article L. 773-11 du code de justice administrative, dans sa rédaction issue de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration.
Sont garantis par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 le droit à un procès équitable, les droits de la défense et le principe du contradictoire qui en est le corollaire.
Ces exigences, qui s’appliquent à la procédure suivie devant le juge administratif, impliquent en particulier la communication de l’ensemble des pièces du dossier à chacune des parties. Elles font en principe obstacle à ce qu’une décision juridictionnelle puisse être rendue sur la base d’éléments dont une des parties n’a pas pu prendre connaissance et qu’elle n’a pas été mise à même de contester.
Selon l’article L. 5 du code de justice administrative, pour l’instruction des affaires devant le juge administratif, les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l’urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes.
En application de l’article L. 773-11 du même code, le contentieux de certaines décisions administratives est soumis à une procédure dérogatoire lorsqu’elles sont fondées sur des motifs en lien avec la prévention d’actes de terrorisme.
Les dispositions contestées de cet article prévoient que, lorsque des considérations relevant de la sûreté de l’Etat s’opposent à la communication d’informations ou d’éléments sur lesquels reposent les motifs de sa décision, l’administration peut, sous certaines conditions, les transmettre à la juridiction sans les verser au débat contradictoire. Dans ce cas, le juge statue sur le litige sans soumettre ces éléments au débat contradictoire ni en révéler l’existence et la teneur dans sa décision.
Il résulte des travaux préparatoires de la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 qu’en permettant de soustraire au débat contradictoire des informations ou éléments dont la communication serait de nature à compromettre une opération de renseignement ou à dévoiler les méthodes opérationnelles de certains services de renseignement, le législateur a entendu mettre en œuvre les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, dont participe le secret de la défense nationale.
Il a également poursuivi l’objectif de lutte contre le terrorisme, qui participe de l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.
Toutefois, en premier lieu, ces dispositions permettent à l’administration de ne pas verser au débat contradictoire toute information ou tout élément sur lequel reposent les motifs d’une décision de dissolution d’association ou groupement de fait, d’interdiction de sortie du territoire, de contrôle administratif du retour sur le territoire national, de fermeture de lieux de culte, de mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance, de gel des avoirs, d’interdiction administrative du territoire d’un citoyen de l’Union européenne ou d’un pays tiers, de refus de visa de court ou long séjour, de refus d’entrée à la frontière, de refus ou de retrait de titre de séjour, de refus ou de cessation du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire, d’expulsion, d’assignation à résidence en cas de report de l’éloignement, d’opposition à l’acquisition de la nationalité française par mariage, ou de refus de l’acquisition ou de la réintégration dans la nationalité française en cas de crimes et délits.
Ainsi, cette procédure dérogatoire s’applique à des mesures de police administrative qui sont susceptibles de porter atteinte aux droits des personnes concernées, notamment à la liberté d’association, à la liberté d’aller et de venir, à la liberté de conscience, au libre exercice des cultes, au droit d’expression collective des idées et des opinions, au droit au respect de la vie privée et au droit d’asile.
En second lieu, d’une part, si ces dispositions imposent à l’administration d’exposer au juge, par un mémoire séparé, les raisons impérieuses qui s’opposent à ce que les éléments communiqués soient versés au débat contradictoire, elles ne prévoient pas que ces raisons soient portées à la connaissance du justiciable.
D’autre part, elles imposent, dès lors que ces éléments ne sont pas sans lien avec les objectifs de sûreté de l’Etat dont se prévaut l’administration, que la juridiction non seulement statue sans les soumettre au débat contradictoire et sans révéler leur teneur, mais en outre s’abstienne de révéler leur existence même dans sa décision.
Dans ces conditions, la personne peut se trouver privée de toute possibilité de connaître et, par conséquent, de contester les éléments ayant fondé la mesure administrative prise à son encontre.
En outre, faute d’avoir connaissance de ce qui fonde la décision rendue par le juge, elle ne peut exercer utilement les voies de droit qui lui sont ouvertes.
Il résulte de tout ce qui précède qu’en prévoyant une telle dérogation au caractère contradictoire de la procédure devant le juge administratif, le législateur n’a pas opéré une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées.
Par conséquent, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs, le Conseil constitutionnel juge, dans unedécision n° 2025-1147 QPC du 11 juillet 2025, que le paragraphe II de l’article L. 773-11 du code de justice administrative doit être déclaré contraire à la Constitution.
Aucun motif ne justifie de reporter les effets de la déclaration d’inconstitutionnalité. Celle-ci intervient donc à compter de la date de la publication de la présente décision.
Les décisions des juridictions prises, avant cette date, en vertu des dispositions déclarées contraires à la Constitution ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité.
