Vingt‑cinq ans de négociations n’auront pas suffi : la saisine de la Cour de justice par le Parlement européen suspend une nouvelle fois l’accord UE‑MERCOSUR, en raison des doutes persistants sur ses effets agricoles et environnementaux. Ce recours, fondé sur l’absence de “clauses miroirs” et les risques pour la PAC et le climat, retarde encore l’entrée en vigueur d’un texte pourtant présenté comme stratégique. L’accord devra désormais attendre l’avis de la Cour, avant que le processus politique ne puisse reprendre. Explications par Jean-Louis Clergerie, Professeur émérite des Universités en Droit public, Titulaire de la Chaire Jean Monnet à la FDSE de Limoges.
La décision du Parlement européen de soumettre à la Cour de Justice de l’UE le projet d’Accord UE-MERCOSUR, en raison de l’absence de « clauses miroirs »[1], des risques d’atteinte à certains objectifs de la PAC (art. 39 TFUE) et à l’environnement (art. 191 § 2 TFUE), qu’il s’agisse de la déforestation de l’Amazonie ou de l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre, a eu pour effet immédiat de retarder encore de plusieurs mois son entrée en vigueur, qui ne cesse de se faire attendre... La Cour ne devrait en effet pas se prononcer avant un délai de six à dix-huit mois, à l’issue duquel il faudra reprendre la procédure là où elle s’est arrêtée.
I - Après 25 ans d’interminables négociations (13 sept. 1999 - 6 déc. 2024)[2], l'UE et le MERCOSUR avaient pourtant fini par trouver un accord (Montevideo, 6 déc. 2024) sur le traité le plus important jamais conclu par l’UE, visant à créer l’une des plus vastes zones de libre-échange au monde (plus de 720 millions de personnes et près de 45 milliards d’euros). Ce projet, validé par la Commission (3 sept. 2025), puis par le Conseil, qui en a autorisé la signature (9 janv. 2026) et signé par la Présidente de la Commission (Asunción,17 janv. 2026), doit encore pour s’appliquer être approuvé par le Parlement européen, qui, le 21 janv. 2026, a saisi la CJUE (334 voix pour c/324)[3] pour lui demander de statuer sur sa compatibilité avec les traités européens (art. 218 § 11 TFUE), entraînant ainsi la suspension du processus d’adoption jusqu'à l’arrêt de la Cour.
En cas d’avis négatif, l’Union devrait modifier certaines de ses dispositions.
Le Conseil pourrait toutefois, avant son entrée en vigueur et sur proposition de la Commission, décider de l’application provisoire d’une partie de cet accord (art.218§5 TFUE), comme l’ont d’ailleurs demandé, Antonio Costa, Président du Conseil européen, Ursula von der Leyen, Présidente de la Commission, ainsi que plusieurs dirigeants européens (Allemagne, Espagne), et ce malgré la ferme opposition de la France, qui doit faire face à la pression d’une partie de ses agriculteurs, et dans une moindre mesure de celle des pays qui n’ont pas voté pour cet accord (Irlande, Pologne, Hongrie et Autriche). Une telle solution ne serait d’ailleurs envisageable, qu’à partir du moment où au moins un des pays du MERCOSUR l’aura formellement approuvé.
II- Il s’agit en effet d’un « accord mixte »[4] conclu par l'UE et par ses États membres avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales (TFUE, art.216 à 218) et qui relève donc à la fois de la compétence exclusive de l'Union (TFUE, art.3§1,e, 206, et 207 § 1) et de la compétence partagée avec les pays de l’Union (TFUE, art.4 et 207). Tel est le cas de la plupart des accords d’association (art. 217 TFUE), comme l’Espace économique européen (2 mai 1992) ou l’OMC (15 avril 1994).
La conclusion de ce type d’accord se déroule en plusieurs phases : la négociation, confiée à la Commission, assistée d’un « Comité spécial » dont les membres sont désignés par le Conseil, et dans le cadre de «directives » de conclusion venant du Conseil (TFUE, art. 207 §3 à 6 et 218) ; la signature par la Commission, après autorisation du Conseil (majorité qualifiée) ; la conclusion définitive par le Conseil (majorité qualifiée), après consultation ou approbation du Parlement européen.
Tous les points de l’accord qui relèvent de la compétence exclusive de l’UE devront être approuvés par le Conseil de l’UE (majorité qualifiée) et par le Parlement européen (majorité absolue), mais pour tous ceux qui concernent la compétence partagée avec les pays membres[5], la procédure est beaucoup plus contraignante : vote du Conseil (unanimité) et du Parlement européen (majorité absolue) avec en plus l’approbation des 27 Parlements nationaux, conformément à leurs propres règles.
Comme tous les projets d’accords (non encore conclus), il pourra faire l’objet d’une saisine de la CJUE, mais uniquement par des « requérants privilégiés » (États membres, Parlement européen, Conseil et Commission) pour lui demander de se prononcer sur sa compatibilité avec les Traités européens (art. 218 § 11 TFUE)[6].
La Commission européenne, pour ne pas retarder sa ratification[7], avait décidé de diviser cet accord, de près de 7000 pages (23 chapitres et plus d’une trentaine d’annexes), en deux instruments juridiques distincts, soumis à des procédures d’approbation différentes.
Le premier, l’Accord intérimaire sur le commerce (AIC), le plus important, d’une centaine de pages seulement, concerne l’aspect commercial et douanier et relève de la compétence exclusive de l’UE et pour pouvoir entrer en vigueur doit seulement être définitivement approuvé par le Conseil de l’UE (majorité qualifiée) et par le Parlement européen.
Le second, l’Accord de partenariat UE-MERCOSUR(EMPA), le plus long, est un accord d’association, qui a essentiellement trait à la coopération politique dans un certain nombre de domaines (investissements, environnement, protection de la propriété intellectuelle...) et, qui, pour pouvoir s’appliquer, devra en plus être ratifié par les vingt sept Parlements nationaux.
Certains euro-députés avaient d’ailleurs regretté ce choix de la Commission, lequel n’a pourtant rien de surprenant, dans la mesure où il n’est pas interdit par les Traités et a déjà plusieurs fois été utilisé dans le passé pour ne pas retarder le processus d’adoption[8].
Il est en tout certain qu’on a pas fini de parler de cet accord, qui ne contient d’ailleurs pas que des aspects négatifs et qui arrive peut-être au bon moment, compte tenu de la fermeture des marchés américains aux produits européens. La réponse appartient désormais à la Cour, que le Parlement européen a eu raison de saisir de façon à lever les doutes sur un certain nombre de questions. Il est donc urgent d’attendre...
Jean-Louis Clergerie, Professeur émérite des Universités en Droit public, Titulaire de la Chaire Jean Monnet à la FDSE de Limoges
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[1] L’accord n’exigeait pas en effet pas des produits importés les mêmes contraintes environnementales que celles qui s’imposent aux agriculteurs européens, favorisant ainsi une concurrence déloyale au sein du marché européen
[2] Les négociations avaient été interrompues en 2004 du fait de l’ampleur des divergences sur les sujets agricoles et industriels, pour reprendre en 2010, avant d’être à nouveau stoppées en 2012 pour redémarrer une nouvelle fois en 2016.
[3] Le Président du Parlement européen est chargé de former ce recours, en se conformant aux recommandations de la commission des affaires juridiques (art. 155 du règlement intérieur du Parlement européen du 16 juil. 2024)
[4] Christine Kaddous, Les accords mixtes. In: Les accords internationaux de l’Union européenne (Commentaire J. Mégret, 3e éd.), Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2019, p. 301 à 343.
[5] V. CJCE, Avis 1/78, 14 nov. 1978, R. 2131, points 34 à 36.
[6] Comme atteinte à certains objectifs de la PAC (art. 39 TFUE) ou à certains principes directeurs de l’environnement (article 191 § 2 TFUE), tels le principe de précaution, l’extension des capacités agricoles du Brésil peut contribuer à la déforestation de l’Amazonie.
[7] Le gouvernement de la Wallonie belge avait bloqué la ratification de l'accord UE-Canada (CETA), le 20 oct. 2016.
[8] V. Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne (AECG/CETA), signé à Bruxelles (30 oct. 2016), dont seule la partie commerciale (suppression des droits de douane, appellations d'origine protégée, marc[8] L’accord n’exigeait pas en effet pas des produits importés les mêmes contraintes environnementales que celles qui s’imposent aux agriculteurs européens, favorisant ainsi une concurrence déloyale au sein du marché européen
[8] Les négociations avaient été interrompues en 2004 du fait de l’ampleur des divergences sur les sujets agricoles et industriels, pour reprendre en 2010, avant d’être à nouveau stoppées en 2012 pour redémarrer une nouvelle fois en 2016.
[8] Le Président du Parlement européen est chargé de former ce recours, en se conformant aux recommandations de la commission des affaires juridiques (art. 155 du règlement intérieur du Parlement européen du 16 juil. 2024)
[8] Christine Kaddous, Les accords mixtes. In: Les accords internationaux de l’Union européenne (Commentaire J. Mégret, 3e éd.), Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2019, p. 301 à 343.
[8] V. CJCE, Avis 1/78, Avis rendu en vertu de l'article 228, paragraphe 1, deuxième alinéa, du traité CEE - Accord international sur le caoutchouc naturel, 4 oct. 1979, R. 2151, points 34 à 36.
[8] Comme atteinte à certains objectifs de la PAC (art. 39 TFUE) ou à certains principes directeurs de l’environnement (article 191 § 2 TFUE), tels le principe de précaution, l’extension des capacités agricoles du Brésil peut contribuer à la déforestation de l’Amazonie.
[8] Le gouvernement de la Wallonie belge avait bloqué la ratification de l'accord UE-Canada (CETA), le 20 oct. 2016.
[8] V. Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne (AECG/CETA), signé à Bruxelles (30 oct. 2016), dont seule la partie commerciale (suppression des droits de douane, appellations d'origine protégée, marchés publics…), la plus importante (90%), est entrée en vigueur à titre provisoire (21 sept. 2017), après son approbation par le Parlement européen et par celui du Canada ; v. aussi les trois « Accords clés » (accord de commerce et de coopération ; accord sur la sécurité des informations ; accord de coopération relatif aux utilisations sûres et pacifiques de l'énergie nucléaire ), signés par l'UE et le Royaume-Uni le 30 déc. 2020, appliqués à titre provisoire, à partir du 1er janv. 2021, et entrés en vigueur le 1er mai 2021.
