Dix ans après l’adoption de la loi organique du 15 avril 2009, qui a instauré l’obligation de joindre une étude d’impact à la plupart des projets de loi afin de mieux éclairer les choix effectués en matière de législation, améliorer la qualité de la loi et lutter contre l’inflation normative, les études d’impact continuent de susciter de nombreux questionnements.

Leur pertinence, leur cohérence et leur portée, y compris à l’issue de la procédure législative, sont régulièrement pointées du doigt. Les études d’impact sont ainsi fréquemment perçues comme un plaidoyer pro domo du projet gouvernemental.

Ces réflexions interviennent dans un contexte où l’évaluation des politiques publiques est une question prégnante, comme en témoignent les débats récents suscités par le projet de renforcer les instances d’évaluation au sein des assemblées parlementaires ou à l’occasion des premières éditions du printemps
de l’évaluation.

Dans ce contexte, l’étude présentée dresse des pistes d’amélioration afin de faire des études d’impact un point de départ vertueux de l’évaluation continue des politiques publiques et un outil renforcé au service d’une meilleure législation :

• Faire des études d’impact le point de départ d’une évaluation continue des politiques publiques

Actuellement rédigées par les ministères porteurs des projets de loi, les études d’impact font l’objet de critiques régulières (incomplétude, manque d’objectivité, etc). Pour répondre à cette situation le Conseil économique, social et environnemental (CESE) souhaite ouvrir leur élaboration à d’autres acteurs, toujours sous la responsabilité du Gouvernement. Parmi les propositions, celles de recourir davantage à l’administration dans le processus rédactionnel, de mieux quantifier les études d’impacts (accès aux données, sollicitation d’organismes pour des expertises ad hoc, systématisation de l’évaluation des coûts et bénéfices), ou encore de développer la consultation de la société civile.

Le CESE soutient également l’idée de démocratiser les études d’impacts et l’évaluation préalable en les promouvant par des campagnes de communication pédagogique, facilitant leur accès dématérialisé, améliorant la prise en compte des contributions citoyennes dans le cadre des travaux parlementaires.

Afin de faire de l’étude d’impact non pas une "fin" en soi dans le processus législatif, mais le point de départ de l’évaluation des politiques publiques, le CESE préconise de mettre en place une évaluation partielle de la loi au bout de 3 ans et complète au bout de 5 ans.

• Faire des études d’impact un réel outil au service d’une meilleure législation

Face à l’inflation législative, le CESE invite à renforcer les études d’options comme préalables à la nécessité de légiférer. Afin que les études d’impact puissent davantage remplir leur rôle d’éclairage de la décision publique, le CESE appelle à prévoir leur production suffisamment en amont des projets de loi (l’examen des études d’impact et des projets de loi étant fréquemment concomitant) et à améliorer leur qualité par un recours accru aux missions de conseils juridiques du Conseil d’Etat auprès du Gouvernement.

Le CESE poursuit également l’objectif de renforcer la culture de l’évaluation par une meilleure prise en compte des impacts directs et indirects des projets de loi sur les enjeux liés à l’égalité femmes-hommes, à la jeunesse et aux personnes en situation de handicap, une quantification plus précise des mesures préalablement envisagées, une meilleure appropriation des outils méthodologiques à la disposition de l’administration.

Enfin, le CESE envisage une extension du champ d’application des études d’impact aux propositions de loi (en sollicitant l’avis du Conseil ou d’organismes indépendants, en commandant des évaluation ex ante à des universités ou des organismes de recherche, en mettant des experts à la disposition du Parlement) ; aux amendements substantiels (via une actualisation de l’étude d’impact à la fin de la navette parlementaire) et au contenu des ordonnances (afin de mieux éclairer le Parlement sur les intentions du Gouvernement).

Cette étude, rapportée par Jean-Louis Cabrespines (Groupe des personnalités qualifiées), pour la délégation à la prospective et à l’évaluation des politiques publiques, présidée par Michèle Nathan (Groupe CFDT) a été présentée lors de l’assemblée plénière du Conseil économique, social et environnemental du 25 septembre à 14h30.